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《中国新闻周刊》记者：吕雅萱

发于2025.7.7总第1194期《中国新闻周刊》杂志

“对14周岁至16周岁以及16周岁至18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者14周岁至16周岁一年内二次以上违反治安管理的，依法执行拘留。”

6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的治安管理处罚法，自2026年1月1日起施行。此前修订提出，对特定情形下可拘留未成年人的年龄下调至14岁，引发外界关注。

治安管理处罚法一直有“小刑法”之称，法案中一半以上行为和刑法中的行为样态是相同的，只是情节轻重不同。该法于2006年正式实施，此次为首次大修。在刑法已经降低最低刑事责任年龄之后，治安管理处罚法的修订也对近些年未成年人违法犯罪领域关注度较高的问题做出了回应。

中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁告诉《中国新闻周刊》，立法者试图在保护大多数轻微违法未成年人并“拉一把、救一下”的同时，也要向极少数屡教不改，或者实施严重危害行为的未成年人及其监护人发出明确信号：法律并非无能为力。

不过，北京师范大学法学院副教授苏明月提出，未成年人正处于心理发育和社会认知的关键期，对未成年人行政拘留的保护机制要到位，执行措施要规范。长期来看，行政拘留不能成为替代教育的“简便手段”。

可拘留年龄降至14岁

近年来，我国未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势。最高人民法院发布的数据显示，2021—2023年，人民法院共审结未成年人犯罪案件73178件，判处未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2%至2.5%。2024年，全国检察机关受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人101526人，较上一年度上升4.3%。

全国人大常委会法制工作委员会刑法室处长张义健接受媒体采访时指出，从实践情况来看，一些违法犯罪的未成年人，故意利用(行政拘留)年龄不够、故意利用不执行拘留的规定，反复砸停放汽车的玻璃窗、反复撬临街店铺进行盗窃，甚至有上百次违法记录。

“一些公安干警、基层干部表示，看着这些孩子明目张胆违法，却又无能为力，此前的治理手段实际上是失灵的。”苏明月说。

因此，本次治安管理处罚法修订，调整了未成年人行政拘留执行条件。中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地主任李红勃告诉《中国新闻周刊》，此次修法呼应衔接了2021年刑法下调的刑事责任最低年龄，对未成年人违法行为构建起阶梯式的惩罚机制，使得治安管理处罚法这一“小刑法”充分发挥其预防犯罪功能。同时，新规对公安人员也作出强义务的提醒，对于达到处罚标准的未成年人违法行为，必须依法启动惩罚。

值得注意的是，新规并非简单降低处罚年龄，而是设置了“情节严重、影响恶劣”“一年内二次以上”等严格适用条件。苑宁宁表示，其目的是确保拘留措施仅适用于极少数突破社会底线的个案，为处理实践中“破底线”现象提供法律依据。

教育和处罚相结合

行政拘留是治安管理处罚法规定的处罚种类中唯一剥夺人身自由的处罚，期限一般为5—15日，严重性仅次于刑罚中的管制、拘役和有期徒刑。多位学者强调，对未成年人行政拘留的保护机制要到位，执行措施要规范。

苏明月告诉《中国新闻周刊》，未成年人正处于心理发育和社会认知的关键期，需要考虑到的是，拘留可能会对他造成心理创伤；拘留期间学业会中断；被关押的经历也可能给他带来污名化的身份标签。此外，目前多数地区的拘留所主要服务对象是成年人，管理偏成人化和惩戒化，尚未完全针对未成年人的成长特征进行适配。因此，行政拘留未成年人不能轻率使用，也不能成为替代教育的“简便手段”。

苑宁宁同样表示，如果反复被拘留，一些未成年人可能觉得无所谓了，反正最多15天之后就能出来，反而强化了他的反社会认知，增加再次违法的风险。

立法者也意识到不能“一关了事”。因此，新规衔接了对未成年人的矫治教育措施，规定“对因不够年龄不予治安处罚或者不执行拘留的未成年人，公安机关应当依照预防未成年人犯罪法的规定，采取相应矫治教育等措施”。

预防未成年人犯罪法规定的九种矫治教育措施包括：予以训诫；责令赔礼道歉、赔偿损失；责令具结悔过；责令定期报告活动情况；限制行为或接触对象；接受心理辅导、行为矫治；参加社会服务活动；接受社会观护；其他适当的矫治教育措施。

苏明月说，这些措施既有教育引导，也包含社会限制，由公安机关决定和实施，可以避免对未成年人一放了之。新修订的治安管理处罚法如此规定，不是在扩大处罚权，而是在强化保护责任，整体衔接上了我国未成年人犯罪预防和治理工作。

治理校园欺凌

近年来，越来越多的学生欺凌现象走入公众视野，一些极端学生欺凌事件中，被欺凌学生及其家庭遭遇严重创伤，引发舆论关注。

在多位学者看来，此前法律针对学生欺凌的处罚机制存在局限。苏明月称，学生欺凌通常依赖如民法典中涉及人身伤害、精神损害、侵权赔偿等条款来处理，但偏事后追责，而且论证复杂。此外，还可以适用刑法中故意伤害罪、侮辱罪、强制猥亵罪等相关条款，但适用起点高，仅限于构成犯罪的极端严重情形。现实情况中，很多学生欺凌行为并未达到刑事标准，也不便提起民事诉讼，长期处于“法不及”的模糊地带，结果往往是由学校内部消化，不了了之，甚至出现“受害者转学、施害者留校”的现象。

新修订的治安管理处罚法则对校园欺凌行为提出规制：“实施学生欺凌，有殴打、侮辱、恐吓等行为的，公安机关应当依法给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。”

新规明确将学生欺凌定性为违法行为，赋予公安机关处理权限，能填补原有执法盲区。苏明月说，以后只要有未成年学生的行为符合未成年人保护法中定义的学生欺凌，公安人员就有义务给予其治安管理处罚，并采取相应矫治教育，使学生欺凌不再仅靠教育部门软性“劝导式”治理，而是走向法治序列。

此外，新规明确，学校不按规定报告或者处置严重学生欺凌的，责令改正并建议有关部门对责任人员依法予以处分。

现实中存在部分学校因学生欺凌事件处理难度大、害怕影响声誉或考核而存在瞒报、淡化处理甚至掩盖问题的倾向，导致欺凌长期化、升级化。苑宁宁说，根据新规，学校如果不作为，校长、班主任、分管领导等都有可能被依法追责，“这是强有力的倒逼机制，督促学校正视学生欺凌问题，把学校的治理责任从纸上落到人头上”。

呼吁构建少年司法体系

不过，在多位学者看来，使用治安管理处罚法规制少年越轨行为的效果终究有限。苏明月说，这部法律的功能着眼于即时处置，与未成年人的心理和整体需求是不一致的。从中长期看，要实现真正的长久治理，应建立一套更适合未成年人的违法犯罪预防和惩戒措施，也就是少年司法制度。这也是多数国家规制低龄违法犯罪行为的路径。

中国政法大学刑事司法学院教授皮艺军也提出，未成年人保护在立法上需“另起炉灶”，建立独立的少年司法制度。他表示，用成人理念去指导少年法是不合适、不公正的，需要有独立的理念、原则、程序和实体法来处理未成年人违法犯罪问题。

什么是少年司法制度？苏明月说，在治理低龄未成年人犯罪或触罪问题上，少年司法制度能突破我国现行的刑事司法之内与刑事司法之外这种二元模式，建立与刑事司法制度、儿童福利行政制度并行的三元模式，将一般违法未成年人、触罪但未达刑责年龄的未成年人、已达到刑责年龄的犯罪未成年人都纳入少年司法制度内，由专业的少年法院法官综合评估个体行为的社会危害性、人身危险性、成长环境、监护能力等要素，作出适度合理的“保护处分”。

究其原因，是未成年人违法犯罪行为不仅关乎自我控制能力，还有家庭监护、同辈影响、社会环境等因素共同起作用。运用少年司法体系对其评估时，应调查分析酿成恶果的成因，努力改善其生长环境，将重点放在再犯风险的防范。

“立法者需要意识到，未成年人的人生还很长，制度的最终目标不能只是制止违法行为，更要帮助其回归正常生活轨迹。”苏明月强调，行政拘留可以作为最后防线中的一环，但绝不能成为“常规反应”。让未成年人走回正道，才是每一项法律规范的最终追求。

《中国新闻周刊》2025年第24期

声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

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